违法强拆的主体认定与行政赔偿的裁判规则

　　——某服装厂诉某区人民政府行政赔偿案评析·行政赔偿·（2019）粤51行赔初1号·某市法院2021年度十佳裁判文书

　　代理律师简介

　　王卫洲，北京万典律师事务所主任、创始合伙人，全国知名土地拆迁律师、行政诉讼律师。最高人民检察院民事行政案件咨询专家成员，中国法学会会员，北京市律师协会房地产专业委员会委员。自2009年执业以来专注于征地拆迁、行政诉讼及涉征拆刑事辩护与刑事被害人代理，办案足迹遍布全国31个省、自治区、直辖市，亲办国务院裁决、最高人民法院再审、最高人民检察院抗诉成功案例12件，多起案件入选最高人民法院征收拆迁十大典型案例、十大营商环境典型案例及司法部行政执法指导案例。

　　本文所评析案例由北京万典律师事务所律师代理，王卫洲律师出庭参加第一次庭审。本判决获评某市法院2021年度“十佳”裁判文书。

　　房屋被违法强拆之后，官司并没有打完。确认强拆违法只是第一步，真正决定当事人能拿到多少钱的，是接下来的行政赔偿之诉：按什么标准赔、哪些项目赔、谁说了算。本案给出的回答是：行政机关自己定的不算，补偿方案写的不算，由法院委托评估机构按市场价值核算。

　　一、案件索引

　　本案是违法强拆确认违法后的行政赔偿诉讼，审查对象是区政府的行政赔偿决定，核心是如何确定赔偿项目与标准。基本信息如下。

　　案件索引

　　案件名称：某服装厂诉某区人民政府行政赔偿案

　　案件类型：房屋强制拆除行政赔偿（行政诉讼）

　　审理法院：某市中级人民法院（一审），（2019）粤51行赔初1号，2021年4月6日判决

　　代理律师：王卫洲、姜泉（北京万典律师事务所）

　　前案：强拆行为经（2017）粤51行初10号判决确认违法，（2018）粤行终918号二审维持

　　被诉赔偿决定：安府行赔〔2019〕2号，决定赔偿5328847.24元

　　判决结果：判令支付赔偿金5835629.6元，涵盖土地、房屋、附属物、装修、设备、停产停业损失与临时安置费；评估费22300元由区政府负担

　　关键词：违法强拆｜行政赔偿｜市场价值评估｜停产停业损失｜临时安置费｜产权调换

　　二、基本案情

　　本案事实分为征收、强拆、赔偿决定、诉讼四个环节。

　　2014年，某区政府因铁路联络线工程启动征收，某服装厂房屋部分在征收范围内。2017年2月15日，该厂房屋被强制拆除。强拆行为经法院一审、二审，被判决确认违法。2019年4月1日，服装厂向区政府申请行政赔偿；5月29日，区政府作出安府行赔〔2019〕2号行政赔偿决定，决定赔偿5328847.24元，并将款项拨付至村委会账户。服装厂认为赔偿标准过低，于2019年7月10日提起行政赔偿诉讼，请求赔偿各项损失共计14887333.56元，并要求提供货币赔偿与产权调换两种方式供选择。

　　诉讼中，法院依申请委托评估机构，以2019年5月29日（赔偿决定作出之日）为价值时点，对国有土地456.23平方米、国有土地上厂房1709.59平方米、集体土地上厂房526.5平方米及停产停业损失进行评估。评估结果为：国有土地255489元、国有土地上厂房2598577元、集体土地上厂房505440元、停产停业损失143754元，四项合计3503260元。

　　三、裁判结果

　　法院采取“逐项核算”的方法：评估部分按市场价值判，无争议部分直接确认，有争议部分酌定，缺乏依据部分驳回。2021年4月6日，法院作出（2019）粤51行赔初1号行政赔偿判决。

　　判赔项目八项：按评估价赔偿国有土地255489元、国有土地上厂房2598577元、集体土地上厂房505440元、停产停业损失143754元；双方无争议的房屋附属物1184104.6元、装修损失115802元、构筑物及其他附着物89364元、不可搬迁设备按成新率评估值428789元；有争议部分，消防水池单价由法院酌定为每立方米200元计3570元，可搬迁设备按搬迁费评估价值计242410元；补偿方案未规定的搬迁过渡费（临时安置费），法院依《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条酌定268330元。以上合计5835629.6元。

　　驳回项目四类：产权调换请求，因铁路项目无回迁安置、区政府无预留安置房，客观履行不能，不予支持；10%货币补偿奖励1353393.96元，因双方未签订补偿协议，缺乏依据；员工安置费525000元、土地回填平整费643500元及置换国有土地2亩等请求，均缺乏依据。

　　费用负担：评估费22300元由区政府负担。判决载明，如不服可在十五日内上诉于省高级人民法院。

　　四、裁判规则

　　本案确立的规则可归纳为五条。

　　规则一：强拆行为被确认违法后，赔偿数额不以行政机关的赔偿决定为限。赔偿决定依据的是地方补偿方案与行政机关单方委托的初评意见，诉讼中法院可依当事人申请重新委托评估，按市场价值确定房屋、土地与停产停业损失。

　　规则二：评估价值时点以赔偿决定作出之日为准。本案强拆发生于2017年2月，赔偿决定作出于2019年5月，评估以2019年5月29日为价值时点，实际起到覆盖房价上涨的效果。

　　规则三：地方补偿方案未规定临时安置费的，不合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条将搬迁、临时安置补偿列为法定补偿项目，方案缺项不免除赔偿义务，法院可酌定。

　　规则四：产权调换是法定选择权，但受履行可能性限制。征收部门确无安置房源、项目性质不允许回迁的，法院不支持产权调换，转为货币赔偿；当事人主张产权调换的，应在诉请中同时提出货币赔偿的备选方案。

　　规则五：签约奖励以签订补偿协议为前提。未达成协议即被强拆的，奖励请求通常难获支持；可搬迁设备按搬迁费而非重置价值赔偿；评估费用由违法行政机关负担。

　　五、广东法院的相关裁判规则

　　广东省高级人民法院近年通过年度行政诉讼情况报告和规范性文件，明确了与本案直接相关的四条规则。

　　规则一：强拆主体的推定。强拆案件中被告拒不承认实施强拆，原告提供初步证据的，除被告能够提交充分反驳证据外，推定强拆行为系被告实施并判决其承担法律责任（《2019年度广东省行政诉讼情况报告》）。

　　规则二：举证责任转移。因被告野蛮、粗暴、突袭执法等原因导致原告无法就损失举证的，举证责任转移由被告承担；确实无法查明损失的，法院依职权酌情确定赔偿数额（同上）。本案对消防水池单价、搬迁过渡费的酌定，与该规则一致。

　　规则三：“三旧”改造强拆的责任主体。经行政机关批准确定的改造主体，在未达成安置补偿协议的情况下强制拆除房屋的，作为行政案件处理，可以列对改造项目负有指导、监管职责的行政职能部门为被告（粤高法〔2021〕126号《关于明确“三旧”改造房屋拆迁补偿有关纠纷受理问题的通知》）。

　　规则四：评估程序的合法性要求。征收补偿中未与被征收人协商、未以随机方式确定评估机构，或者评估价值时点早于征收公告时间的，构成程序违法，依据该评估报告作出的补偿决定应予撤销（广东省高级人民法院2023年度行政诉讼情况报告公布的案例）。本案法院依当事人申请在诉讼中重新委托评估，正是对这一瑕疵的规避。

　　典型意义

　　第一，本案示范了“确认违法＋行政赔偿”两步走的完整路径。强拆违法之诉解决行为定性，赔偿之诉解决损失量化，两者缺一不可。本案从强拆到赔偿判决历时四年，当事人最终获得的赔偿高于行政机关的决定，但低于诉请，体现了司法对实际损失的核定功能。

　　第二，本案示范了逐项核算的审理方法：评估覆盖的项目按市场价值，无争议的项目直接确认，有争议的单价由法院酌定，法定项目方案缺项的由法院补足。这一方法使判决主文可核对、可执行，也是其获评年度十佳裁判文书的原因。

　　第三，对被征收人的实务提示：强拆后应及时固定财产证据（清点、公证、影像），在赔偿之诉中主动申请评估并对评估程序提出异议；主张产权调换的同时保留货币赔偿请求；停产停业损失须以纳税记录、财务报表支撑，否则只能按评估或地方标准核定。

　　说明：本文事实与裁判理由取自（2019）粤51行赔初1号行政赔偿判决书及代理补充意见。该案判决系某市法院2021年度“十佳”裁判文书。文中当事人及行政机关名称已作技术处理，案号与文书编号保留原样：（2017）粤51行初10号、（2018）粤行终918号、安府行赔〔2019〕2号、（2019）粤51行赔初1号。文中法条以现行有效文本为准。