——多程序集中维权的操作方案·某研究所野外试验站项目征地系列案复盘（桂政复决〔2013〕62号·市政复终字〔2013〕15号·行政复议·行政诉讼·协调平台）

　　代理律师简介

　　王卫洲，北京万典律师事务所主任、创始合伙人，全国知名土地拆迁律师、行政诉讼律师。最高人民检察院民事行政案件咨询专家成员，中国法学会会员，北京市律师协会房地产专业委员会委员。自2009年执业以来专注于征地拆迁、行政诉讼及涉征拆刑事辩护与刑事被害人代理，办案足迹遍布全国31个省、自治区、直辖市，亲办国务院裁决、最高人民法院再审、最高人民检察院抗诉成功案例13件，多起案件入选最高人民法院征收拆迁十大典型案例、十大营商环境典型案例及司法部行政执法指导案例。

　　本文所复盘案件由王卫洲、陈海峰律师代理，均为北京万典律师事务所律师。案件当事人姓名、村组名称、机关名称与项目名称已作技术处理，全部文书编号保留以便核对。

　　征地拆迁案件中，"以诉促谈"常被理解成一句策略口号：先起诉，再谈判。这种理解把诉讼当成筹码、把谈判当成交易，实践中往往两头落空——程序推不动，谈判也谈不成。

　　本案提供了一个不同的样本。某国家级农业科研院所在某县建设野外科学观测试验站，占用某村53户村民承包的耕地，补偿按县级自行确定的价格执行。村民委托律师后，没有先去找政府协商，而是同时启动四条程序：撤销项目用地手续、督促政府履行协调职责、复议征地批复、申请补偿标准裁决。两年半之后，用地单位、县国土资源局与53户村民签订三方《征地补充协议书》，补差1039287元、支付扶持资金2336708元，合计3375995元，款项通过农户个人账户支付；协议签订次日、第三日，市、自治区两级行政复议分别以终止结案，项目恢复施工。

　　本文以该案为样本，说明以诉促谈的完整操作逻辑：不是去找对方谈，而是用程序搭建一个对方必须到场、有主持人、必须给出结论的协调平台，再在这个平台上争取合法合理的补偿。

　　一、案件索引与核心命题

　　本案不是单一诉讼，而是围绕一个建设项目展开的系列程序。基本信息与结论前置如下。

　　案件索引

　　案件名称：某研究所野外科学观测试验站项目征地补偿系列案

　　案件类型：征地拆迁行政争议（行政复议、行政诉讼、补偿标准裁决、政府协调）

　　争议主体：某村53户村民（申请人、原告）；某县人民政府及县国土资源局、县建设局（被申请人、被告）；某国家级农业科研院所（项目用地单位）

　　涉案面积：公告征收耕地181.579亩，最终协议确认191.899亩（含安置用地10.32亩）

　　代理律师：王卫洲、陈海峰

　　案号（复议决定文号）：桂政复决〔2013〕62号（自治区政府，2013年5月15日终止）；市政复终字〔2013〕15号（市政府，2013年5月14日终止）；市政复终字〔2011〕1号、市规复终字〔2011〕1号（市政府、市规划主管部门，2011年终止）

　　关联文号：兴国用〔2009〕第090166号《国有土地使用证》；兴建函〔2010〕45号、〔2010〕46号（撤销用地手续）；兴政发〔2010〕88号（撤销土地证）；桂国土资函〔2010〕1385号（先行用地批复）；桂政土函〔2011〕776号（征地批复）

　　引用格式：某研究所野外科学观测试验站项目征地补偿系列案，桂政复决〔2013〕62号、市政复终字〔2013〕15号，涉及征地批复桂政土函〔2011〕776号，2013年5月以三方协议调解结案

　　处理结果：撤销项目《国有土地使用证》《建设项目选址意见书》《建设用地规划许可证》三份用地手续；签订三方《征地补充协议书》，补差与扶持资金合计xxxxxxx元；两级行政复议终止，项目继续建设

　　关键词：征地拆迁｜以诉促谈｜行政复议｜行政诉讼｜协调平台｜补偿标准裁决｜实质性化解行政争议

　　本案提炼出五条可复用的命题，构成后文操作方案的基础。

　　1：以诉促谈依托的是诉讼压力换取的谈判筹码。第一动作不是约谈，而是把"对方必须回应"的程序造出来——约谈取决于对方意愿，程序不取决于。

　　2：谈判的实际标的是合法性认定，不是价格。行政机关对补偿标准没有自由处分权，无权超标准支付，只能依法支付；不谈合法性，价格就无从谈起。

　　3：多程序并行的价值不在胜诉率，而在于把"一户一亩的补偿争议"转化为"项目工期与用地合法性的问题"，使决策层级上移、谈判对象增加。

　　4：程序资源是一次性的，撤回即终局。因此协议必须"以款到户为生效条件、以款到户为撤回对价"，不能先撤后付。

　　5：落地标志不是签了协议，而是款项到户、程序终结、项目复工三件事同时完成。三者缺一，协议仍是纸面方案。

　　二、概念厘清：以诉促谈是什么，不是什么

　　以诉促谈，是指当事人依法启动行政复议、行政诉讼、补偿标准裁决等法定程序，通过程序中的举证、听证、协调、调解机制，形成由中立第三方主持的协商场域，促使行政机关在合法性框架内确定并实际履行补偿义务，从而实质性解决行政争议的维权方法。

　　说白了，以诉促谈就是依托诉讼形成的压力，争取谈判桌上的筹码，最终解决补偿诉求。没有诉讼压力，当事人没有筹码，对方没有回应的义务，谈判就只能是一句"再研究研究"；诉讼的意义，正在于把这种不对等改变过来——让拖延有代价、让回应成为义务、让协商有主持人。但压力的来源必须是真实的法律问题和真实的程序推进，压力才能转化为筹码；筹码的用途也不是漫天要价，而是在法定标准框架内把补偿做实、做全、做到账。

　　为避免误用，需要明确三个界限。

　　第一，不是策略性威胁。程序必须真实推进、有实体主张、有证据支撑。只发律师函不见立案、只喊起诉不见起诉状，一旦被识破，谈判地位反而下降。

　　第二，不是以诉压谈。诉求必须落在法定标准之内。超出法定标准的部分，任何机关都无权答应，压也压不出来；硬压的结果是把协商变成对抗。

　　第三，不是打完再谈。诉讼是平台，不是终点。以判决为唯一目标，案件往往会赢在纸面、输在现场——土地已被使用，判决无法执行回转。

　　制度上，四个支点支撑这一方法：一是征地补偿争议的协调与裁决机制，二是行政诉讼中补偿案件可以调解，三是行政复议的调解与和解制度，四是征地程序中的听证与协议签订环节。四者共同构成"有主持人"的协商场域。

　　支点一：旧《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。这是本案启动协调程序的直接依据（该条款在2021年修订后已删除，替代路径见第七节）。

　　支点二：《行政诉讼法》第六十条规定，行政赔偿、补偿以及行政机关行使自由裁量权的案件可以调解。这为诉讼中的和解提供了规范基础。

　　支点三：《行政复议法》第五条规定复议机关办理案件可以进行调解，第七十四条规定当事人可以在决定作出前自愿和解，和解后撤回申请、终止审理。2023年修订时，第一条更明确将"发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用"写入立法目的。

　　支点四：《土地管理法》第四十七条（2019年修正）确立征收土地预公告、现状调查、社会稳定风险评估、补偿安置方案公告与听证、签订补偿安置协议等征前程序，把协商嵌入法定流程。

　　三、案情：一个项目，五条战线

　　本案的时间跨度约四年，程序推进可分五个阶段。

　　第一阶段（2009年4月至2010年6月）：某县张贴征地公告，征收某村耕地181.579亩，其中含基本农田；项目未取得有权机关征地批准即进场建设。同期，县国土资源局为用地单位颁发《国有土地使用证》（兴国用〔2009〕第090166号，划拨，面积163.3亩），县建设局核发《建设项目选址意见书》与《建设用地规划许可证》（兴建城规管第2010-75号）。

　　第二阶段（2010年11月至2011年3月）：律师介入后，先向项目主管单位、自治区国土资源主管部门、市政府、县政府报送法律意见，说明未批先占的法律后果；随后对三份用地手续分别申请行政复议。复议期间，三份手续先后被作出机关自行撤销——选址意见书以"证书版本沿用已废止的《城市规划法》"为由撤销（兴建函〔2010〕45号），建设用地规划许可证以"办证程序倒置"为由撤销（兴建函〔2010〕46号），国有土地使用证以"材料不齐全"为由撤销（兴政发〔2010〕88号）。三案分别以市政复终字〔2011〕1号、市规复终字〔2011〕1号终止。

　　第三阶段（2011年6月至9月）：村民向县政府邮寄《征地补偿标准协调申请书》，县政府签收后逾六十日未作任何答复。村民据此提起行政复议与行政诉讼，请求确认不履行协调职责违法、责令限期处理。

　　第四阶段（2011年12月至2012年5月）：县政府重新组织报批，取得自治区人民政府征地批复（桂政土函〔2011〕776号）。村民对该批复申请行政复议；同时，市政府于2012年3月9日组织协调会，因补偿标准分歧未能达成一致，村民依条例第二十五条向自治区人民政府申请补偿标准裁决，请求按市定统一年产值标准补偿。

　　第五阶段（2013年5月）：三方签订《征地补充协议书》，约定按县定文件补差xxxxxxx元、由用地单位支付扶持资金xxxxxxx元，款项经农户个人账户支付；协议签订当日提交撤回申请，5月14日、5月15日两级行政复议分别终止。

　　五条战线中，前四条已启动，第五条始终未启动但始终存在：对征地批复的复议决定不服，还可以向国务院申请最终裁决。本案《行政复议案件协调协议》草稿明确写入：一方不履行协议的，视为拒绝协调，村民有权继续进行行政复议并申请国务院最终裁决。这条"备用程序"没有被使用，却是整个谈判结构的顶层支撑。

　　四、为什么"谈"必须先"诉"：三个结构性原因

　　很多当事人失败，不是因为不会谈，而是因为在没有程序的状态下去谈。本案的经验说明，缺少程序支撑的协商存在三个结构性障碍。

　　第一，可让空间由法律划定，不由诚意决定。征地补偿标准由省级政府公布的区片综合地价或统一年产值标准确定，县政府无权自行上浮。当事人要求"多给一点"，经办人即使同情也无法答应；只有把问题转换为"应当适用哪一个标准""报批前后标准如何衔接"，可让空间才出现。本案的突破口正在这里：项目属未批先占后补办手续，依《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第二十四项，补办手续的应当从新从高补偿，而县政府仍沿用旧标准，这一法律错误一旦成立，补偿差额就有了依据。

　　第二，程序资源一次性，没有诉的支撑，撤了就没了。《行政复议法》第七十四条规定，撤回申请、终止审理后，不得以同一事实和理由再次申请（能证明违背真实意愿的除外）。这意味着"先撤诉、后付款"对当事人是净风险：程序一撤，对方违约，当事人只能从头再来，且可能已过起诉期限。程序的不可逆性，决定了撤回必须与履行同步。

　　第三，只有进入程序，才有主持人。庭外协商是当事人与经办人的双边对话，地位、信息、资源都不对等，且随时可以被"研究研究"终止。进入复议或诉讼后，出现三个变化：争议被固定为书面争点，举证责任向行政机关转移，协调会、听证会、调解由中立机关主持并形成记录。协商从"求人"变成"办案"。

　　这三点合起来，构成本案的方法论：诉讼的作用不是赢，而是把"要不要给、按什么标准给"从一个可以拖延的行政事项，变成一个必须回应的法律争点。

　　五、操作方案：五步法

　　把上述逻辑落成可执行的动作，需要经过定位、建档、布点、建台、收口五个步骤。以下结合本案逐一说明。

　　第一步，定位命门。征地拆迁项目的合法性由一串文件构成，任何一环缺失都会使后续环节失去基础。接受委托后应调取并核对七类文件：征地批准文件及报批材料、农用地转用与补充耕地方案、征收土地公告与补偿安置方案公告、征地补偿登记、补偿安置协议、用地规划许可与供地文件、补偿资金到位凭证。本案的命门有三处：项目未批先占、三份用地手续在先、补偿标准沿用报批前的旧文件。三处都指向同一个结论：项目的用地基础不合法。

　　第二步，建档。以户为单位建立台账，逐项固定权属、地类、面积、前三年产值、地上附着物、签字确认记录、送达凭证。本案53户的台账最终直接支撑了两件事：一是起诉县政府不履行协调职责时证明"已提出申请、已逾六十日"；二是签订协议时按实际田亩数逐户核算、逐户打款。台账不清的当事人，即使拿到补偿总额，分配环节也容易再起纠纷。

　　第三步，布点。多程序的价值在于并行而非串联，但必须一线一诉、各有管辖与请求，不能混为一案。本案的布点结构是：用地手续线（分别向市政府、市规划主管部门申请复议，请求撤销三份手续）；协调职责线（向县政府申请协调，逾期不答复后起诉不作为）；批复线（对征地批复向自治区政府申请复议）；标准线（协调不成后申请自治区政府裁决）。四条线的请求各不相同，却指向同一个事实基础，形成互相印证。

　　第四步，建台。这是最容易被忽略、也最关键的一步。协调职责不是人情，是法定义务，但必须以书面方式激活：书面申请、邮寄送达、留存签收凭证、计算六十日履行期限、期限届满后提起不作为之诉。本案2011年6月27日寄出协调申请、6月28日签收，同年9月起诉，请求明确为"确认不履行协调职责违法、责令限期处理"，法院立案本身即构成压力——政府从"要不要谈"变成"必须应诉并说明为何不谈"。

　　第五步，收口。所有程序最终要收进一份协议，并在同一时点完成三件事：款项支付、协议生效、程序撤回。本案的做法是三条腿同时落地：三方协议约定付款期限与路径；协议上手写批注"以收到53户村民全部土地补偿款项后才能生效，并撤回行政复议"；两级复议在款项落实后分别终止。付款、生效、撤回三者互为条件，任何一环不成就整体不成立。

　　六、协议条款的六个技术要点

　　以诉促谈的成果最终体现在协议文本上。本案留下两份文本——三方《征地补充协议书》与《行政复议案件协调协议》草稿，可提炼出六个技术要点。

　　要点一：三方主体，两条资金线。协议甲方为县国土资源局，乙方为用地单位，丙方为53户村民；资金分两笔，一笔是政府按县定文件"补差"xxxxxxx元，属法定补偿的补足；另一笔是用地单位"扶持资金"xxxxxxx元，性质为项目业主自愿支持。这一结构解决了一个现实难题：政府补偿受标准约束，不能超标准支付；而实际损失可能高于标准。把超出部分放到用地单位的自愿给付项下，既守住了政府的合法性边界，也使当事人实际得到的补偿接近合理水平。

　　要点二：面积与标准都要挂到文件上。协议明确征收面积191.899亩（含安置用地10.32亩），补差依据为县定文件，从而把"给多少钱"转换为"按哪个文件、按多少面积算"。前者可以争，后者可以核。相较之下，仅约定总额而不载明计算依据的协议，一旦被质疑"超标准"，反而难以履行。

　　要点三：款项走农户个人账户。协议约定由甲方、乙方分别通过农户个人账户按实际田亩数支付，不经村组中转。征地补偿款被截留、挪用、抵扣旧欠，是征地纠纷的高发环节；把支付路径写进协议，是从源头切断争议。

　　要点四：以款到户为生效条件。协议末尾的手写批注是全篇最关键的一句：收到53户全部补偿款后才生效，并撤回行政复议。签字不等于生效、盖章不等于履行，把生效系于实际付款，才能避免"协议签了、钱不到位、程序已撤"的最坏结果。

　　要点五：撤回与付款同步，且分阶段处理。三方协议约定签订当日提交撤回申请，看似对当事人不利，但因生效条件设在款到户，且付款期限明确，实际形成了"先锁定撤回意思、再以付款激活"的结构。协调协议草稿则采用更稳的表述：签订后双方共同申请中止审理，款项全部支付到位后，村民再申请撤回。

　　要点六：违约恢复条款。协调协议草稿约定：任何一方不履行的，视为拒绝协调、协议作废；甲方不履行的，村民有权继续进行行政复议并申请国务院最终裁决；村民收款后不撤诉的，甲方有权收回补偿款。双向违约条款看似对等，实际是为当事人保留了"程序可恢复"的救济通道——这一点比违约金更重要，因为征地争议中当事人真正需要的不是赔偿，而是重新回到程序里的能力。

　　七、制度变迁：2021年后协调裁决通道关闭，平台怎么搭

　　必须说明一个重要的制度变化，否则本文方法会被误用。

　　旧《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的"协调—裁决"机制，在2021年9月1日施行的新条例中已不再保留。新条例将征地审批与补偿安置方案确定相分离，改为：发布征收土地预公告、开展现状调查与社会稳定风险评估、拟定并公告补偿安置方案（公告不少于三十日）、多数成员有异议的组织听证、签订补偿安置协议、对个别未达成协议的作出征地补偿安置决定，再申请征收土地。协调裁决被取消的理由，是它与行政复议同质化，且裁决后仍可复议，不利于及时化解。

　　这一变化意味着：2021年9月以后启动的案件，不能再照搬"申请协调—申请裁决"的路径。但"搭建平台"的思路并未失效，只是载体转移了。现行制度下可用的平台有四个。

　　平台一：补偿安置方案听证。《土地管理法实施条例》第二十八条规定，多数被征地的农村集体经济组织成员认为方案不符合法律法规的，县级以上地方人民政府应当组织听证。这是征地阶段唯一的法定对抗性程序，应当在公告期内以书面形式提出并推动召开。

　　平台二：对征地补偿安置决定申请复议或提起诉讼。新条例第三十一条规定，对个别未达成协议的应当作出征地补偿安置决定。该决定直接设定补偿数额，属于可诉的行政行为，是当前最主要的争点载体。

　　平台三：行政复议调解与和解。依《行政复议法》第五条、第七十四条，复议机关可以调解，当事人可以和解；调解书具有强制执行力。相较诉讼，复议周期短、层级高、调解空间大，是征地补偿争议的首选平台。

　　平台四：行政诉讼中的协调与调解。依《行政诉讼法》第六十条，补偿案件可以调解；实践中法院组织的协调会，往往能推动行政机关在判决前拿出方案。

　　路径变了，逻辑没变：先造成"必须回应"的程序状态，再在程序中谈；而不是先谈，谈不成再考虑告。

　　八、常见问题（FAQ）

　　以下六问，是当事人咨询时最常提出的问题，也是操作中最容易走偏的环节。

　　问一：以诉促谈是不是"以告压谈"？答：不是。区别在于诉求是否有法律依据、程序是否真实推进。有依据的诉求是权利主张，没有依据的诉求才是施压。本案的每一条线都指向具体的违法点，而非笼统要求"多补偿"。

　　问二：起诉后还能谈吗，会不会把关系谈僵？答：能谈，而且更好谈。本案四条线并行期间，市政府仍组织协调会、自治区政府仍在复议中协调。程序不是谈判的障碍，而是谈判的入口；真正把关系谈僵的，是无依据的漫天要价和无休止的拖延。

　　问三：政府说"先撤诉再给钱"怎么办？答：不接受无条件先撤。可行的结构有三种：一是款到户后撤；二是签订协议并约定明确付款期限，同时申请中止审理，款清再撤；三是由第三方监管或分期支付、分期撤回。本案采用第一种与第二种的结合，并以手写批注固定生效条件。

　　问四：补偿标准谈不拢，能拿到超出法定标准的钱吗？答：政府不能超标准支付，这一条无法突破；但可以改变"适用哪个标准"和"由谁承担"。本案的处理方式是：法定部分由政府按新标准补差，超出部分由项目用地单位以扶持资金名义自愿给付。当事人拿到的是总额，合法性风险由政府与用地单位各自承担。

　　问五：多程序并行会不会被认定为重复起诉或滥用诉权？答：不会，前提是一线一诉、请求不同、标的不同。对用地手续、对征地批复、对不履行协调职责，是三个不同的行政行为，分别起诉不构成重复。真正会被否定的是把同一行政行为拆成多案反复起诉，或以同一请求反复申请复议。

　　问六：签了协议对方不履行怎么办？答：三条路同时准备。一是依协议约定主张恢复原程序（本案协调协议明确约定不履行即视为拒绝协调，可恢复复议并申请国务院裁决）；二是对不履行协议提起行政诉讼，请求判令履行；三是就补偿安置争议另行主张。协议中必须预留"程序可恢复"条款，否则一旦违约，当事人将处于既无程序又无款项的境地。

　　九、结语：三条边界

　　本案可以概括为一句话：把可以拖的事，变成必须答的事；把必须答的事，变成可以谈的事；把可以谈的事，落到款到户、程序结、项目复工三件事上。

　　同时也应看到三条边界。第一，以诉促谈不承诺结果。程序能提高谈判地位，但不能保证补偿数额，任何对结果的承诺都不负责任。第二，不制造对立。本案的法律意见书同时报送项目主管单位与四级政府，明确指出项目具有公益性质、建议以合法途径补办手续，这为后续协商保留了空间。第三，公益项目尤其需要克制。土地已被使用、建筑已经建成的情形下，追求撤销批复往往不现实，争取确认违法、补足补偿、落实安置，才是实质解决。

　　说明：本文案例事实取自本案《征地补充协议书》《行政复议案件协调协议》草稿、两份行政复议终止决定书、三份撤销用地手续的函件、行政起诉状与补偿标准裁决申请书等案卷材料。当事人姓名、村组名称、机关名称及项目名称已作技术处理，全部文书编号保留以便核对。文中引用的协调裁决条款为2011年施行的《土地管理法实施条例》第二十五条第三款，2021年修订后该条款已删除，替代路径见第七节。